政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的突出問題及建議

2021-03-17 00:00:00   來源：    點擊：695   喜歡：0

政府投資建設(shè)項目是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，為改善民生、促進國民經(jīng)濟全面發(fā)展和社會進步發(fā)揮著重要作用。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府投資規(guī)模越來越大，社會效益和經(jīng)濟效益日益明顯。然而，在多年的投資審計工作中發(fā)現(xiàn)，政府投資項目在決策、組織，管理、實施等方面都存在著諸多問題，一定程度上影響了其社會效益和經(jīng)濟效益的充分發(fā)揮。其主要表現(xiàn)有以下幾個方面:

一、項目決策不科學(xué)，損失浪費嚴重

項目決策失誤是最大的腐敗和浪費，某些領(lǐng)導(dǎo)為了自己的政治前途，搞形象工程和政績工程，盲目追求項目高、大，上，決策前不進行調(diào)查研究和充分認證，不講科學(xué)，不講民主，根據(jù)經(jīng)驗決策，用長官意志決策，倉促上馬。有的項目剛一建成就成了擺設(shè)，有的項目拆了建，建了拆，反反復(fù)復(fù)；有的項目干脆半途而廢，成了永遠的爛尾工程，浪費大量人力、物力和國家建設(shè)資金；有的領(lǐng)導(dǎo)甚至為了一己私利，官商勾結(jié)，將條件不成熟、技術(shù)不可靠的項目強行上馬，以達到自己不可告人的目的，給社會留下沉重的包袱。

二、前期工作不到位，變更頻繁隱患多

前期工作質(zhì)量的好壞，對項目的順利實施起著至關(guān)重要的作用，有些項目業(yè)主或管理部門認為前期工作會增加工程成本，舍不得投入，有的甚至假借趕工期、時間緊等借口，不做前期工作，或走過場敷衍了事。具體表現(xiàn)有：一是地質(zhì)勘察不準確，地基開挖后發(fā)現(xiàn)地勘報告與實際地質(zhì)情況完全不符,需要進行重新設(shè)計，有的甚至需要改變原基礎(chǔ)形式或是另外選擇建設(shè)地點，浪費大量人力物力，且留下工程質(zhì)量隱患。二是施工設(shè)計深度不夠，或者脫離實際，甚至邊施工邊設(shè)計；有的項目施工圖紙設(shè)計粗糙，沒有細部尺寸或尺寸互相矛盾；有的沒有詳圖，或僅作粗略性的文字說明；有的與實際地形完全不符，施工過程中設(shè)計變更多、變化大，等等，導(dǎo)致實際投資大大超過預(yù)算投資。三是可研報告走過場，流于形式，有的項目不經(jīng)實地調(diào)查，沒有詳實的調(diào)查研究和分析數(shù)據(jù)做支撐，脫離實際，質(zhì)量不高；有的項目業(yè)主、實施單位為了爭取項目和資金，或者根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的旨意被動進行可研分析，片面夸大項目的經(jīng)濟效益和社會效益，不顧建成后的實際效果，造成損失和浪費。

三、管理機構(gòu)設(shè)置不合理，責(zé)任主體不明確

項目管理機構(gòu)的合理設(shè)置，是項目順利實施的根本保證，項目管理水平的高低，直接關(guān)系到工程質(zhì)量的好壞。有的項目管理機構(gòu)多重設(shè)置，管理混亂，有利時爭權(quán)奪利，互不相讓，出了問題時，相互推諉，互不負責(zé)；有的項目管理人員素質(zhì)參差不齊，缺乏專業(yè)技術(shù)知識和施工管理經(jīng)驗，施工過程中被施工單位牽著鼻子走，不能對工程進度、工程質(zhì)量、工程投資進行有效控制，致使項目不能達到預(yù)期的效果。

四、招標投標不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象常發(fā)生

工程建設(shè)領(lǐng)域是腐敗犯罪的高發(fā)區(qū)，而工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗犯罪往往發(fā)生在工程招投標等環(huán)節(jié)。雖然隨著國家《招標投標法》等有關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實以及中央反腐力度的加大，在工程招投標階段的腐敗現(xiàn)象得到了有效遏制，但少數(shù)投標人總能絞盡腦汁想方設(shè)法繞過招投標這道門檻，通過肢解工程項目，規(guī)避招投標，設(shè)置特定條件，明招暗定，或指使招標代理機構(gòu)弄虛作假、暗箱操作等方法，達到承包工程的目的。有的投標單位為了避免相互之間的競爭，或為了在以后的項目中輪流中標，相互惡意串通投標，共同抬高或者壓低標價，損害國家利益。有的投標單位為了保證自己中標，由項目經(jīng)理或其它管理人員同時掛靠若干家投標單位投標，或直接借用多家投標單位的資質(zhì)，簽訂假《授權(quán)委托書》參與投標，表面上是多家施工單位在參與投標，實際情況是無論哪家投標單位中標，都是自己中標，以獲取不當利益。

五、概算控制不嚴格，超概現(xiàn)象嚴重

政府性投資項目“超概”現(xiàn)象比較普遍，其原因除了工程項目具有復(fù)雜性、不確定性等客觀因素外，更多的是由準備不充分、管理不完善、責(zé)任意識淡薄等主觀因素造成的。有的項目準備工作不充分，地質(zhì)勘察不準確，設(shè)計不完善，造成概算編制不準確；有的項目業(yè)主缺乏專業(yè)化的管理水平和專業(yè)化的管理人才，聽由施工單位左右，隨意進行設(shè)計變更，不能有效控制工程造價；有的項目概算編制人員水平不高，業(yè)務(wù)不熟，錯套定額或錯算工程量，少算或漏算項目等；更有甚者，人為控制概算，故意壓低或抬高工程造價，以便向上級爭取項目和資金。

六、資質(zhì)掛靠現(xiàn)象嚴重，工程質(zhì)量難以保證

在審計過程中發(fā)現(xiàn)很多工程項目的中標單位，在投標文件中擬定的項目負責(zé)人和技術(shù)負責(zé)人在施工過程中根本不出場，項目組織、管理、實施均另有其人。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們是通過借用他人資質(zhì)證書并繳納一定數(shù)額的管理費以他人名義承攬工程，即通過所謂的資質(zhì)掛靠承攬工程。資質(zhì)掛靠危害很大，掛靠人施工經(jīng)驗和管理能力難以滿足施工要求，施工裝備技術(shù)落后，施工條件簡陋，難以有效控制工程質(zhì)量、進度和安全。同時，掛靠人只向掛靠單位繳納少量的管理費，導(dǎo)致大量利潤落入個人腰包，造成國有資產(chǎn)流失。

七、建設(shè)資金不到位，違規(guī)集資危害大

部分項目業(yè)主不嚴格執(zhí)行國家建設(shè)項目資本金制度，在資金嚴重短缺、前期工作準備不足的情況下，倉促上馬，導(dǎo)致項目建設(shè)過程中面臨資金困難，不得不依靠向銀行貸款甚至高息向社會集資來支撐項目建設(shè)，給項目建設(shè)造成不利影響，給社會穩(wěn)定留下隱患。同時也給項目的后續(xù)運行和維護帶來沉重的負擔(dān)，不能有效發(fā)揮項目應(yīng)有的功能，不能最大限度發(fā)揮國家建設(shè)資金效益。

八、竣工結(jié)算質(zhì)量低，高估冒算水份大

利益最大化是各施工單位追求的目標，但有些施工單位不是從精心組織、科學(xué)管理、提高效率入手來獲取利益，而是采取弄虛作假、隱瞞欺騙等手段來獲取不當利益。比較典型的表現(xiàn)有：一是現(xiàn)場簽證和隱蔽工程記錄不真實，內(nèi)容不全面，事由不清晰，采取弄虛作假的手段騙取建設(shè)資金；二是進行惡意變更，將本來不需要變更利潤不高的項目變更為利潤相對較多的項目，以獲取更大利潤，浪費建設(shè)資金；三是無中生有，虛增項目或工序，施工單位利用建設(shè)工程內(nèi)部結(jié)構(gòu)隱蔽性強的特點，將實際沒有發(fā)生的項目或工序，在結(jié)算書中無中生有地列出，虛增造價；四是高套定額，提高取費標準，有時在套用定額子目時，不按實際施工工藝和標準套用定額，而是選擇費用標準高的定額子目，或者將分項工程定額子目中已綜合考慮的工序內(nèi)容，又拆開分解重復(fù)套用，甚至故意串套定額，抬高造價，有時不按工程實際類別取費，而是違反有關(guān)文件規(guī)定，提高取費標準多計工程造價；五是建筑材料以次充好，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，建筑材料的發(fā)展也日新月異，材料品種規(guī)格、質(zhì)量等級、生產(chǎn)場地、供貨渠道不同，價格不同，甚至相差懸殊，特別是新型、進口材料更難準確定價，這給施工單位有了可乘之機，常常以劣質(zhì)廉價的材料冒充優(yōu)質(zhì)高價的材料，以次充好，損害國家利益。

上述是在政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題，在實際工作中還有很多類似問題，如：擠占挪用建設(shè)資金、不及時足額繳納稅費、管理費用超標等等，這些問題對貫徹落實國家基本建設(shè)方針政策，規(guī)范建設(shè)市場次序，嚴肅國家財經(jīng)紀律，促進廉政建設(shè)具有很大的消極作用。因此，加強政府投資項目管理，進一步規(guī)范政府投資行為已刻不容緩。我認為采取以下措施可有效遏制政府投資領(lǐng)域諸多問題的漫延。

一是完善政府投資項目決策機制。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，政府投資項目決策，必須建立在深入調(diào)查研究，客觀科學(xué)論證的基礎(chǔ)上。一方面要建立科學(xué)決策機制，實行集體研究決策，提高項目決策透明度，實行項目決策公示制度，確保政府投資項目決策的科學(xué)化、民主化和法制化，絕不能憑長官意志決策，看領(lǐng)導(dǎo)興趣決策，搞政績工程和形象工程。另一方面要健全監(jiān)督檢查和責(zé)任追究機制，各職能部門要按照職責(zé)分工，對項目決策、組織管理、工程實施、資金使用和質(zhì)量保證進行嚴格監(jiān)督，嚴肅查處違法違紀行為，確保政府投資項目安全、廉潔、高效。

二是加強項目前期工作、嚴格基本建設(shè)程序。做好項目前期工作，對項目順利實施，提高投資效益能起到事半功倍的效果。政府各職能部門要各司其職，嚴格按照國家基本建設(shè)程序辦事，對那些前期工作不到位、資金來源不明確、準備不充分、條件不成熟的項目，堅決不予開工。對個別領(lǐng)導(dǎo)為了搞政績工程和形象工程，不顧后果，強行上馬的項目，要堅持原則，堅決予以制止。加強對可研評估、勘察設(shè)計、工程咨詢等前期服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理，建立健全工程服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督法規(guī)體系，提升工程服務(wù)機構(gòu)的職業(yè)道德，增強工程服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，最大限度防止地質(zhì)勘察不準確、設(shè)計質(zhì)量低劣、可研報告流于形式等現(xiàn)象的發(fā)生。

三是理順投資管理體制，明確責(zé)任主體。改變政府投資項目機構(gòu)設(shè)置不合理的現(xiàn)狀，建立健全項目法人責(zé)任制，明確項目責(zé)任主體，轉(zhuǎn)變政府投資項目臨時組建工程管理機構(gòu)、多重設(shè)置管理機構(gòu)管理項目的做法，逐步實行委托專業(yè)的工程項目管理公司負責(zé)項目的實施，完善并穩(wěn)步推進政府投資項目代建制、總承包制以及特許經(jīng)營等模式，實行建設(shè)、管理、使用分離，按照市場經(jīng)濟機制進行運作。政府職能重點放在項目決策、資金籌集管理和監(jiān)督檢查等方面。 

四是加大投資領(lǐng)域政策法規(guī)宣傳力度，廣泛開展警示教育活動。政府及相關(guān)職能部門一方面要加大投資領(lǐng)域政策法規(guī)的宣傳力度，積極開展全方位、多層次、廣覆蓋、形式多樣的宣傳活動，要讓政府投資項目參與者知法、懂法，讓他們學(xué)會依法辦事，主動依法辦事。另一方面要充分利用廣播、電視、信息、微信等現(xiàn)代傳媒手段，廣泛開展投資領(lǐng)域違法犯罪警示教育活動，通過觀看警示教育片、法律講座、現(xiàn)身說法等方式，告訴他們出借資質(zhì)、層層轉(zhuǎn)包、非法掛靠等違法亂紀行為對社會、對自己造成的危害和后果，讓他們不想違法，害怕違法。

五是充分發(fā)揮社會中介組織行業(yè)協(xié)會管理職能，規(guī)范社會中介組織執(zhí)業(yè)行為。社會中介組織行業(yè)協(xié)會要加大對本行業(yè)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)力度和職業(yè)道德教育，使有關(guān)從業(yè)人員特別是工程預(yù)結(jié)算編審人員和監(jiān)理人員具有較高的業(yè)務(wù)水平和良好的職業(yè)道德。要經(jīng)常開展技術(shù)水平、執(zhí)業(yè)質(zhì)量、從業(yè)技巧、職業(yè)道德、不良記錄等方面的講評，表彰一批，通報一批，在工程造價領(lǐng)域營造趕、比、學(xué)的氛圍，以節(jié)約資金為榮，以高估冒算為恥，不斷提高工程預(yù)結(jié)算編審工作質(zhì)量，節(jié)約國家建設(shè)資金，減少工程投資支出。同時還要加大對社會中介組織及其從業(yè)人員的監(jiān)督力度，堅決打擊社會中介組織及其從業(yè)人員和項目實施單位、業(yè)主及其現(xiàn)場管理人員相互串通、弄虛作假、高估冒算等損害國家利益的行為。

六是嚴格規(guī)范招投標程序，認真履行招投標制度。政府投資項目實行招標投標制，可以吸引更多實力雄厚、技術(shù)水平高、社會信譽好的施工企業(yè)參與投標，既可保證工程質(zhì)量，又可保證工程進度，也可降低工程成本、有效控制工程造價，有利于社會的公平正義，有利于建筑市場健康有序發(fā)展。政府相關(guān)職能部門要對招標投標全過程嚴加監(jiān)管，從招標公告發(fā)布、招標文件制定、評標辦法選取到投標資格審查、專家評委抽取等進行全方位監(jiān)督，提高招標過程的透明度，減少暗箱操作。堅決打擊違法違規(guī)采取各種形式規(guī)避招投標、相互圍標串標、量身定制招標條件、明招暗定等行為。 

七是嚴格工程變更審批程序，防止隨意設(shè)計變更。在工程建設(shè)領(lǐng)域，各職能部門對工程變更環(huán)節(jié)的重視程度相對不足，缺乏有力監(jiān)管，往往游離于制度軌道之外，由此留下了漏洞，為一些掌權(quán)者濫用職權(quán)假公濟私、進行權(quán)錢交易提供了可能。因此，必須加強對政府投資項目工程變更的監(jiān)督，嚴格控制政府投資項目隨意設(shè)計變更。一要制定相關(guān)規(guī)章制度，為監(jiān)管工程變更提供法律依據(jù)，加大監(jiān)管力度；二要堅持聯(lián)合審批，在聽取業(yè)主、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的意見后集體會商決策，確定是否變更，研究最佳變更方案，做到公開透明；三要深入工地，現(xiàn)場察看，認真核對設(shè)計文件、招投標文件、工程現(xiàn)場情況，分析變更原因，確認變更的必要性、合理性、真實性。

八是建立健全政府投資法規(guī)體系，加大責(zé)任追究力度。一方面，要加強政府投資法規(guī)體系建設(shè)，隨著我國法制社會的建設(shè)，雖然政府投資領(lǐng)域制定了很多法律法規(guī)，但還不夠完善和系統(tǒng)化，還不適應(yīng)政府投資快速發(fā)展的要求，不符合國家投資體制改革的精神，因此，必須全面系統(tǒng)的進一步推進政府投資法律體系建設(shè)，特別是要針對政府投資領(lǐng)域容易出現(xiàn)違法違紀問題的環(huán)節(jié)，盡快制定防止貪污賄賂和營私舞弊等違法亂紀行為的法律法規(guī)，做到有法可依。另一方面，要加大執(zhí)法力度，嚴格責(zé)任追究，當前，政府投資違法違規(guī)行為得不到有效遏止的主要原因是執(zhí)法不嚴、懲處不力，因此，必須加大對違法亂紀人員的懲罰力度，發(fā)現(xiàn)一起，懲處一起，不含糊，不手軟，讓違法亂紀者的違法成本遠大于收益，不論涉及到誰，不論職務(wù)多高，該曝光的曝光，該制裁的制裁，該給予黨紀政紀處分的絕不放過，構(gòu)成犯罪的，一律移交司法機關(guān)處理，讓違法亂紀者得到應(yīng)有的懲罰，決不姑息。

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